耿瀚涢
行政执法体制改革是行政体制改革中的核心内容，也是建设法治中国的重要支柱，是全面深化改革的必要组成部分，更是实现中国全面建成小康社会的重大举措。党的十八届四中全会在全面推进依法治国建设中明确提出，要“深化行政执法体制改革”，既是行政执法体制改革的科学指南和行动纲领，又明确了行政执法体制改革的重点。贯彻落实改革举措，解决行政执法体制中存在的问题，对提高政府的公信力和执行力，切实转变政府职能，打造法治政府和服务型政府意义重大。
一、当前行政执法体制存在的问题
《决定》指出，要建立权责统一、权威高效的行政执法体制。深化行政执法体制改革，不再是低层次、局部化、单方面的改革，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。当前行政执法体制存在的问题，主要有以下几个方面：
1，执法主体混乱
宪法及相关法律规定，行政执法主体需要具备下述条件：（1）行政执法主体必须是组织而不是自然人（2）行政执法主体的成立必须有合法的依据（3）行政执法主体必须具有明确的职责范围（4）行政执法主体必须能以自己的名义作出具体行政行为并承担相应的执法责任。而在实际执法中，执法主体混乱，部分主体甚至连执法资格都没有，但却经常打着执法队伍的名义，混淆视听、鱼目混珠。
以公安机关协警为例，协警属于专业的群防群治队伍，不具有行政执法权，因此就确定了协警必须在在编民警的带领下，才能开展各项工作，或者发现了违法犯罪行为，及时交给公安机关进行处理。但在一些地方，协警除巡街、查居住证外，还单独上路实施拦车检查、扣留车辆、扣留驾驶证、罚款等。特别是农村地区、偏远山区，问题更为严重，有关协警超越职权、滥用职权的案件层出不穷，引起社会对执法队伍的不满情绪，成为社会的不稳定因素。
2，执法领域重叠
行政执法领域重叠，在横向上表现为“多头执法”，交叉较为严重，部门之间职责不清，在纵向上则是“多层执法”，划分不明确，上下级行政机关执法重叠的现象较为严重。以货车超载为例，由于标准不一、管理重叠，目前对于货车超载, 各地罚款的标准不同，许多地方交警、路政、运管、收费站都有权罚款,交警是按行驶证,路政是按车轴,运管是按运营证,收费站是按车型或计重数据。可想而知，虽然因地域原因导致实际处罚结果略微不同，但我们在执法中多头执法、重复处罚的问题是实际存在的。
3，行政执法监督不力
一是国家权力机关对行政执法监督不力。尽管我国宪法和法律规定了人大拥有监督权，但只是一些原则性的规定，实际执行较困难。二是司法机关对行政执法的监督尚显薄弱。人民法院主要通过审理行政案件对行政机关进行监督，这种监督不仅范围小，而且力度弱。三是社会监督缺乏必要的制度保障。主要表现为：群众监督难以得到发挥，舆论监督独立性差，社会组织的监督分散乏力。四是行政执法监督程序不完备。目前我国行政执法监督程序缺乏相应的法律规定，即使国家权力机关、检察机关实施监督的具体程序也没有详细具体的规定。
4，执法人员素质有待于进一步提高
执法人员数量不足、素质较低，非文明执法现象突出，可以说暴力执法普遍存在。现实中，执法人员成分复杂，有相当一部分人没有经过考试录用，没有针对性的培训，直接凭人情、关系进入执法队伍。近几年城管暴力执法案件充斥眼球，延安城管跳踩头事件，湖南临武县城管打死瓜农事件，哈尔滨城管暴打瓜农事件。执法人员身处第一线，利益摩擦纠纷较多，业务水平不高经常导致事件处理不当，最终造成群众与执法人员冲突升级，甚至引发群体性事件，严重影响社会稳定。
二、行政执法体制改革对策分析
（一）深化行政执法体制
1、建立权责统一、权威高效的行政执法体制
习近平指出，“政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。”要整合执法主体，将行政执法主体资格经确认后向社会公告，严格行政执法资格，实行持证上岗；规范执法主体职责，依法从事行政执法工作。相对集中执法权，有条件的领域可以推行跨部门综合执法，实行执法业绩共享。各执法部门应充分发挥职能优势，加强协作，互通信息，共享资源，形成“上下联动，交叉互动”的全方位统一的执法体制。进而建立权责统一、权威高效的行政执法体制，进一步落实依法行政的重要举措，深化行政执法体制改革。
2、减少行政执法层级，加强重点领域基层执法力量
主张按照国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，减少行政执法层次，适当下移执法重心，将市区行政执法机关争议的事项交由区级行政执法机关去完成。要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量，根据实际情况整合部分执法队伍种类，畅通执法部门干部与其他部门干部交流渠道，加大跨部门综合性人才的培养力度，推进执法队伍的规范化、专业化、职业化。简政放权，突出执法重点，重视基层执法队伍建设，利于理清执法权限，完善行政执法体制，推动法治中国建设。
3、理顺城管执法体制
城市的管理离不开城管，近年来有关城管负面报道较多，但不可忽视城管在城市管理中的积极作用。由于现行城市管理的执法体制，在权责交叉和权责衔接上是有问题的，因此理顺城管和其他部门的关系，对提升城管形象，维护城市管理，实现社会稳定作用极大。《决定》指出，要理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。理顺城管执法体制，应对城管的体制、编制、执法权限和工作机制作出统一规定，让城管在执法过程中能严格执法，通过借鉴成功经验和汲取各地优秀做法，来探索给予城管部门相应的法律支持和执法监督。
（二）完善行政执法程序
一是要完善行政执法程序的相关立法，科学设定行政主体和行政相对人的权利义务，推进行政程序法治化进程。二是要积极探索统一行政权力运行立法，规范执法程序，确保执法过程中能有法可依，明确执法主体的权限范围。三是要抓好规范行政自由裁量权工作，既要严格执法，又要根据情节轻重，慎重使用裁量权。四是要健全约束机制，规范执法程序有效运行，明确权责，细化分工，规范工作流程，保障行政相对人合法权益。五是要建立健全举报投诉制度，对群众检举、新闻媒体反映的问题及时进行调查、核实，依法作出处理，及时公开行政执法材料和信息，促进执法人员严格规范行政执法程序。
（三）落实行政执法制度
关于落实行政执法责任制。一是要树立执法主体责任考核和责任追究意识。要扎实细致做好调查研究，科学分析行政职权属性特征，提出切实可行的实施操作方案。二是要科学架构执法考评体系，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩。三是要建立错案追究制度。有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿，严格落实行政执法责任制，才能实现行政执法权的规范运作。
关于落实执法经费由财政保障制度。长期以来，由于编制内人员不足，经费无法保障等问题，许多基层行政执法机构在执法过程中以处罚为目的，造成了恶劣的影响。全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，将从根本上解决行政执法中不以杜绝违法行为为目的而是以罚款为目的问题，有利于强化执法部门管理、服务的功能。
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